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深观察 | 全国民校减少4000多所,新政下民校何去何从?

南都周刊 2021-09-17 13:16:12

  近日,教育部等八部门发布《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》(下称《通知》),指出不再审批新的“公参民”学校。同时,该《通知》也明确了民办学校转为公办学校的四种情形,包括公办学校单独举办或者公办学校与其他公有主体合作举办的“公参民”学校、既有居住社区配套建设的“公参民”学校等等。

  根据2020年全国教育事业发展统计公报显示,2020年全国共有各级各类民办学校18.67万所,比上年减少4820所。在“公参民”新政下,民办学校将何去何从?

  严格界定“公参民”,四种类型或陆续转为公办学校

  近年来,部分公办学校充分发挥自身优势,通过举办或者参与举办民办义务教育学校,扩大了优质教育资源覆盖面,在一定程度上缓解了部分地方教育资源供需矛盾,满足了人民群众多样化的教育需求。但是,随着教育法规制度体系的完善,“公参民”学校的问题不断显现,加重了教育负担,社会反映强烈。

  《通知》严格界定“公参民”学校范围,公办学校单独举办的“公参民”学校,公办学校与地方政府及相关机构合作举办的“公参民”学校,公办学校与其他社会组织、个人合作举办的“公参民”学校。

  《通知》要求公办学校不得以民办义务教育学校的名义开展选拔招生或考试招生,民办义务教育学校不得以公办学校或者公办学校校区、分校的名义招生,也不得以借读、挂靠等名义变相违规招生。

  根据《通知》,“公参民”学校具有以下四种情形的,转为公办学校:一是公办学校单独举办或者公办学校与其他公有主体合作举办的“公参民”学校,应转为公办学校;二是公办学校与其他社会组织、个人合作举办的“公参民”学校,经协商一致且条件成熟的,可以转为公办学校;三是既有居住社区配套建设的“公参民”学校,在条件允许的情况下转为公办学校,也可通过政府购买服务方式提供学位、继续办学;四是公办学校与其他社会组织、个人合作举办的“公参民”学校,不符合“六独立”要求(即独立法人资格、校园校舍及设备、专任教师队伍、财会核算、招生、毕业证发放)且难以整改到位的,可视情况转为公办学校或终止办学。

  而在今年5月,中国政府网发布修订后的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》)。该《实施条例》于今年9月正式实施。南都记者了解到,与送审稿相比,《实施条例》有多处条文增加或修订。

  比如在规范地方政府、公办学校参与办学的行为上,就增加了“地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校”。在关于公办学校参与办学方面,送审稿的第七条写的是“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校……实施义务教育的公办学校不得转为民办学校”,修订后的《实施条例》则改成了“实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校,也不得转为民办学校。其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校”。

  由此不难看出,实施条例对“公办学校不得举办或者参与举办民办学校”这一行为的范围有所收窄,限定为“实施义务教育的公办学校”;与此同时,又对职业教育有所放宽,《实施条例》明确规定“实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素,举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校”,这释放了利好信息。

  此外,在规范通过资本运作控制非营利性学校进行获利的行为方面,《实施条例》也增加了相关的条文。比如在十三条中就提到:“同时举办或者实际控制多所民办学校的……不得改变所举办或者实际控制的非营利性民办学校的性质,直接或者间接取得办学收益;也不得滥用市场支配地位,排除、限制竞争。”

  新政对民办教育的公平竞争提供了好的环境

  “《实施条例》的实施,会产生很多正向影响。”广州市政协委员、广州市英东中学校长胡国胜告诉记者,实施义务教育的公办学校以品牌输出方式参与举办民办学校,一方面,稀释了公办学校本身的品牌资源;另一方面,利用公办学校的优质品牌,采用民办学校的收费机制,对公办学校和民办学校都造成了不公平竞争,加剧了家长对教育焦虑,扰乱了教育秩序。“因此,‘实施义务教育的公办学校不得举办或参与举办民办学校’,有利于义务教育的民办学校健康发展,促进教育公平,对于民办教育的公平竞争提供了比较好的环境。”

  “按照《实施条例》规定,这些学校或将面临全面整改,受影响是不容置疑的。”民办教育专家、广州软件学院执行董事迟云平也提到,目前有些“公参民”或者“名校办民校”,存在不同程度的“挂牌收费”或者其他变相取得办学收益的操作。不过随着“公参民”竞争对手的减少,有实力的纯民办学校将迎来新的发展机遇。毕竟,公办义务教育无法满足多元化需求,而办学特色鲜明或办学实力雄厚的一批民办学校将有机会脱颖而出。

  此外,《实施条例》释放强监管、强公益性信号,如“明确禁止实施义务教育的民办学校与利益关联方进行交易”的规定,堵截了学校的营利输送渠道。可以看出,不容许教育成为资本运作的工具,这种改革的政策导向很明确。

  民校有多种模式,并不完全姓“民”

  实际上,目前民办学校有很多种模式,并不完全姓“民”。国有民办、国有民办公助、公办民助、公有民办、民办公助……这林林总总的名字,大家都统称为“民校”。

  广州市一位业内人士指出,看看一所学校的主要组成因素,就大致可以判断它有多少种组合模式。土地、师资、资金、牌照(办学许可证)、招生政策、品牌,把这些因素分别按照公或民开列,就可以有很多种组合。“例如土地、校舍是公的,其他是民的;又比如品牌是公的,其他是民的;又比如校长是公办学校派过来的,其他是民的……”该业内人士表示,在民校发展初期,为了解决学位的问题,大家都是摸着石头过河,百花齐放。

  其中,“名校办民校“这一称谓,尤其瞩目,其性质也多种多样。属“国有民办”的有南武实验中学、六中珠江中学、荔湾区四中聚贤中学;属“民办公助”的有华南师大附中番禺学校;属“国有民营”的有育才实验学校;属“国有民办公助”的有荔湾实验学校等,但都不约而同地标榜上“公字”号招牌。在民校创办初期,公立学校往往派遣了大量的管理人员和骨干教师“支援”民校。有的公校会派中层管理人员任职民校校长,有的公校校长甚至会兼民校校长。

  早在2009年4月,广东省教育厅、广东省财政厅、广东省人事厅门等六部门联合发布《关于清理规范义务教育阶段改制公办学校的意见》,规范公办学校参与举办民办学校行为,并强调公办学校参与举办的民办学校必须符合“四独立,两分离”的要求,即具有独立的法人资格,实行独立的财务会计核算,独立招生,独立颁发学业证书,具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施。当年,广州市教育局有关负责人在回答人大代表问题时表示, “名校办民校”接下来只有两条路走,一是严格做民办学校,与公办脱钩,二是收归公办学校,分类处理。

  民办学校在校生占比将大幅下降,部分省提出省域内不超过5%

  根据教育部发布的统计数据,2005-2020年的16年间,全国民办义务教育学校在校生占比逐年提升,从2005年的4.46%提高到2020年的10.80%,增加了6.34个百分点。民办义务教育学校在校生数逐年增加,从2005年的761.36万增长到2020年的1684.99万,增长了121%。

  而2020年全国教育事业发展统计公报显示,2020年全国共有各级各类民办学校18.67万所,比上年减少4820所,占全国比重34.76%。其中,民办普通小学6187所,比上年减少41所,下降0.66%; 民办初中6041所,比上年增加248所,增长4.28%;民办普通高中3694所,比上年增加267所,增长7.79%。

深观察 | 全国民校减少4000多所,新政下民校何去何从?

  可以看到,民办学校在这十几年间,都处于高速发展阶段,在“十四五”开局之年,政府在更好地落实保障公平而又质量的义务教育,需要对相关政策回调。

  近日以来,四川、湖南、江苏等省陆续发文,明确提出不再审批新的民办义务教育学校,调减民办义务教育学校在校生占比,其中省域内不超过5%,县域内不超过15%等内容。

  2021年7月1日,深圳市发展和改革委员会、深圳市教育局联合发布关于征求《深圳市民办义务教育收费管理办法(征求意见稿)》。政府部门在起草说明中指出,截至2020年底,深圳市各类民办学校共1338所,占全市学校比重为49.3%。其中含义务教育阶段的民办学校共计255所,占全市含义务教育阶段学校总数的33.6%。到2025年,深圳民办义务教育阶段学校数量将从目前占比33.6%下降至15%左右。

  广东一位对民办教育有研究的业内人士称,这些文件,是各地对5月16日《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于规范民办义务教育发展的意见>的通知》的地方性、具体化的落实措施。

  要控制在5%的比例内,除了大力发展公办学校外,还有一批民校面临转公的命运。2020年起,民转公的浪潮已在上海、杭州等一线城市悄然掀起:2020年3月,上海民办张江集团学校转制为公办中学;2个月后,杭州金沙湖实验学校宣布转制公办;2021年3月,被家长誉为“豪门级”的广州广雅实验学校,也明确转为公办。

  “在经济发达、外来人口多的沿海省份城市,或经济相对落后、人口基数较大的地方,民办学校的数量都较多。”该业内人士称,以广东为例,广东省珠三角地区的东莞市民办义务教育学校在校生占比高达60%,中山、深圳也超过30%。这是因为需要为从外省或外市的进城务工人员的子女提供大量学位,一大批收费低、条件不太好的民办义务教育学校应运而生。而与此同时,广东省东部经济欠发达地区的部分地级市民办义务教育学校在校生也达到20%左右,这也很大程度上与这些地区财政薄弱,要靠社会力量办学来弥补公办学位不足有关。

  可见,从“有学上”到“上好学”的趋势转变,未来,民办学校定位将发生较大变化,转型走优质特色发展道路,是民办学校的必然选择。

  采写:南都记者梁艳燕 孙小鹏 董晓妍

  制图:何欣

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