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首部平台反垄断合规管理标准拟出台!巨头如何避开反垄断漩涡

南都周刊 2021-11-05 21:06:58

  近日,中国标准化协会发布《平台经营者反垄断合规管理规则(征求意见稿)》。据悉,这份文件是全球首个平台经营者反垄断合规管理标准,其中涉及平台经济中低价倾销、“大数据杀熟”“二选一”等诸多竞争失序问题。

  有专家告诉南都记者,平台经营者对于出台相关标准的呼声很高,普遍渴望建立起清晰规则,划定行为边界,避免陷入反垄断漩涡。尽管实践中各家平台企业对反垄断合规存在不同认识和解读,但当前征求意见稿体现了“最大公约数”。

  多家平台、高校参与起草,形成合规认识“最大公约数”

  这份《规则(征求意见稿)》一共7章,分别为范围、规范性引用文件、术语和定义、计划、运行、评价、改进,参考了上海发布的经营者反垄断合规指引,与《反垄断法》《标准化法》《消费者权益保护法》《平台经济领域的反垄断指南》《经营者反垄断合规指南》等法律法规保持协调一致。

  据中国标准化协会披露,《规则(征求意见稿)》自2021年6月立项启动,历经三次修订完成,是全球首个平台经营者反垄断合规管理标准,目前正在向社会公开征求意见。

首部平台反垄断合规管理标准拟出台!巨头如何避开反垄断漩涡

  参与起草的武汉大学竞争法与竞争政策研究中心主任孙晋指出,这份《规则(征求意见稿)》作为团体标准,也可视为一份引导平台经营者经营合规的倡导性行为规范,属于软法范畴,不具备强制性效力。

  这部“软法”的幕后阵容不可小觑。《规则(征求意见稿)》由阿里、腾讯、百度、快手、滴滴、京东、唯品会等数十家平台共同发起,清华、北大、法大、人大、武大、华政等多家高校科研院所以及媒体、律所共同参与起草。

  据南都记者了解,今年4月,市场监管总局召开会议要求34家平台企业开展自检自查。有知情人士透露,在此之后中国标准化协会单位启动项目,多家企业报名参与。《规则(征求意见稿)》制定期间,起草组曾到企业内部进行多次调研,了解具体业务内容,关注相关产业的特殊性竞争问题。

  一名参与起草工作的互联网企业代表告诉南都记者,当前强化反垄断监管的风向明显,企业内部合规体系、流程标准和组织结构等都在建立。各家将自身的经验做法贡献出来,可以起到“拉齐”的作用。

  孙晋告诉南都记者,“可能与外界的想象不同,事实上平台经营者对于出台《规则(征求意见稿)》的呼声很高。”对于执法机构监管理念转变,一时间平台经营者不免感到迷茫和无所适从,因此平台经营者普遍渴望建立起清晰规则,并通过加强自我约束和互相监督,以避免陷入反垄断漩涡,降低经营风险。

  华东政法大学竞争法研究中心执行主任翟巍告诉南都记者,如何划分平台经营者合法经营行为与垄断行为的界限,以及如何在平台企业内部合规管理体系中有序纳入反垄断合规机制,是平台经营者最为关心的问题。

  在互联网法律实践中,各家平台企业对反垄断合规的具体要求存在不同的解读与认识,在翟巍看来,《规则(征求意见稿)》的出台体现了相关平台企业在反垄断合规认识上的“最大公约数”。

  上述互联网企业代表认为,相比已有的平台反垄断指南、经营者合规指引,《规则(征求意见稿)》更具立体性,其中涉及很多程序性的问题,可帮助企业在规划业务时,了解哪些行为会触发反垄断风险,以及明确核心合规责任。

  “总归来说是好的,平台企业多了抓手。但从效力来看,《规则(征求意见稿)》只是团体性标准,不具有强制力,后续能发挥多大作用还需观察。”

  点明低价倾销、“大数据杀熟”“二选一”等风险

  南都记者梳理发现,当前我国平台经济领域的反垄断执法主要集中在滥用市场支配地位以及违法实施经营者集中两大方面。

  《规则(征求意见稿)》中“运行”一章主要围绕反垄断合规风险识别展开。其中,关于“滥用市场支配地位行为风险控制部分”提到,平台经营者应结合产品和服务所处的相关市场以及市场份额等因素,评估是否可能被推定为具有市场支配地位,进而更为谨慎地评估自身的行为或者与竞争者同步实施的行为。

  如果平台经营者可能具有市场支配地位,从事以下行为需要高度谨慎。比如,平台以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品,或以低于成本的价格销售商品;利用规则、算法以及其他技术手段设置不合理的限制或者障碍,拒绝与交易相对人交易。又如,平台要求交易相对人在其与竞争性平台之间进行“二选一”,限定交易相对人与其进行独家交易,或者限定交易相对人只能与其指定的经营者交易。

  此外,可能具有市场支配地位的平台要求交易相对人在商品价格、数量、品类等方面向其提供等于或者优于其他竞争性平台的交易条件;或者基于大数据和算法,根据交易相对人的支付能力、消费偏好、使用习惯等,实行差异性交易价格或者其他交易条件,也可能存在合规风险。

  “经营者集中风险控制”方面,《规则(征求意见稿)》要求平台投资并购、设立合营企业时应主动评估,若达到标准应依法申报,且未达申报标准也可自愿进行申报。

  不仅如此,当参与集中的一方经营者为初创企业或者新兴平台,或者参与集中的经营者因采取免费或者低价模式导致营业额较低、相关市场集中度较高、参与竞争者数量较少时,平台经营者应高度关注并审慎评估集中效果。

  构建平台经济新的商业伦理,提出更高合规要求

  至于“垄断协议风险控制”部分,《规则(征求意见稿)》要求平台经营者与竞争者之间的沟通互动需高度谨慎,不应实施与竞争者达成固定价格、分割市场、限制产(销)量、限制新技术(产品)、联合抵制交易、固定或限定转售价格等垄断协议。

  平台员工如果从事特定行为,也应事先经反垄断合规管理部门评估或者审批。比如,与竞争者沟通价格、客户、营销策略、市场、技术算法等可能导致协调彼此经营行为的竞争性敏感信息;参加行业协会组织的涉及竞争者协同合作、制定标准等可能影响竞争的事项,或者需要共同署名、发布相关文件行为。

  《规则(征求意见稿)》特别提及,在相关业务沟通会议中,如有竞争者提及涉及价格等敏感信息时,平台员工应立即明示拒绝参与并即时避席,同时做好避席等证据记录并及时向反垄断合规管理部门报告。这意味着平台经营者面临涉嫌垄断的情形时,不能默认或不作回应,一定要明示拒绝并向上反映。

  据南都记者了解,在横向垄断协议“宽大制度”下,经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据,可以争取减轻或免除处罚。

  在孙晋看来,《规则(征求意见稿)》不仅要与《反垄断法》相衔接,还要构建起平台经济领域中新的商业伦理、商业道德、商业习惯。平台经营者遵守《反垄断法》和《反不正当竞争法》等相关法律法规,只是遵守了最低水平的商业伦理、商业道德。

  “道德标准应该高于法律标准,从这个意义上考虑,《规则(征求意见稿)》也对平台经营者提出更高合规要求——自己不能作恶,最好还能阻止他人作恶。”孙晋说道。

  不仅如此,“滥用行政权力排除、限制竞争行为风险控制”部分也有类似条款。

  根据《规则(征求意见稿)》,行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力要求平台经营者实施垄断行为的,平台经营者宜予以明确拒绝,积极抵制对未列入政府定价目录内的商品制定政府定价或者政府指导价及其他强制性市场干预行为,并向反垄断执法机构投诉和举报。

  外部监督机制不可或缺,“两条腿走路”实现内外平衡

  值得注意的是,《规则(征求意见稿)》不仅要求平台经营者建立健全反垄断合规管理制度,成立反垄断合规管理部门,还鼓励平台经营者邀请标准化组织、律师事务所、高等院校等具有独立性、专业性的第三方机构进行反垄断合规管理评估。

  根据《规则(征求意见稿)》,第三方评估将重点关注反垄断合规管理制度是否完善,业务经营是否存在各类垄断风险,风险管理与保障措施是否完善,以及其他可能影响经营者反垄断合规的相关因素。最后,第三方机构针对评估过程中发现的风险类型,形成量化评估结果,提出具有可操作性的合规建议措施。

  据中国标准化协会说明,经第三方评估不合格的,平台经营者应采取有效的纠正措施,明确整改任务和完成时限,确保复评合格。成功的纠正案例将纳入可供分享的经验,不成功的案例留待下一个循环去解决。

  翟巍指出,在平台企业反垄断合规层面,除了平台企业自我审查评估与第三方评估以外,监管机关的监管机制与社会公众,如以消保委为代表的外部监督机制不可或缺。如果第三方评估缺乏独立性、权威性,那么监管机关与社会公众代表有权监督第三方评估主体予以纠正。

  可以看到的是,得益于“包容审慎”的监管理念,过去20年里互联网行业发展迅猛;与此同时行业“野蛮生长”也带来竞争失序、损害中小企业和消费者利益等诸多问题。去年年底,中央提出“强化反垄断,防止资本无序扩张”要求,反垄断监管的篱笆逐步扎紧,强监管、严监管成为新常态。

  翟巍认为,《规则(征求意见稿)》是从企业自我审查视角对国家反垄断监管要求的正向回应,有助于实现企业反垄断合规模式从“他律”到“自律”的转变,使企业能够从前置性预防与系统性预防的视角避免触犯违反《反垄断法》的红线。

  “日趋严格的外部监管趋势,倒逼平台经营者开始追求自我审查,所以说制定《规则(征求意见稿)》恰逢其时。”孙晋认为,《规则(征求意见稿)》强调平台经营者自我审查、互相监督来补足法律监管的空白。而外部监管和企业自律“两条腿走路”,能够实现反垄断监管的内外平衡和齐头并进。

  出品:南都反垄断课题组

  采写:南都记者黄莉玲 李玲

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